Главная->Регіональна економіка->Содержание->Проблематика реформування територіального устрою країни

РЕГІОНАЛЬНА ЕКОНОМІКА (частина 3)

Проблематика реформування територіального устрою країни

Регіоналізація суспільного розвитку в умовах формування ринкового середовища порушила для обговорення і дискусій низку проблем територіального устрою країни, причому цих питань торкаються як представники політології, так і економіки. Зважаючи на те, що це питання має яскраво виражений міждисциплінарний характер, є необхідність спробувати знайти підходи до системної методології зближення позицій різних наук.

Слід зазначити, що останнім часом питанням регіоналізації територіального устрою присвячено численні публікації як політиків, так і науковців, зокрема таких, як: В.М. Геець, Б.М. Данилишин, С.І. Дорогунцов,

В.І. Пила, Л.Г. Чернюк, М.Г. Чумаченко, М.Ф. Тимчук, що свідчить про неабияку актуальність цієї проблематики. В регіонах країни проводяться громадські слухання стосовно доцільності і практики реформування, урядовими структурами визначено полігони для проведення експериментів по упорядкуванню територіального устрою, це, зокрема, Київська, Вінницька, Львівська та інші області. Проте загальної підтримки цих зусиль, в першу чергу, з боку регіональної влади і населення, не спостерігається, мабуть, через недостатню наукову обґрунтованість необхідності реформування та низьку проінформованість щодо його наслідків. У цьому контексті важливим є виклад теоретико-методологічних засад територіального устрою як економічної категорії та її особливостей в умовах регіоналізації і глобалізації економіки. При цьому йдеться як про теоретичне підґрунтя, так і методологічний інструментарій формування нового устрою держави на системних засадах теорії і практики.

Як вихідний момент цього дослідження, ми пропонуємо зупинитися досить детально на понятійних особливостях системи і системоутворюючих ознак. Це дає можливість досягнути аналітичних результатів з цієї проблематики. Категорія “система” традиційно використовується дослідниками різних наукових напрямків для характеристики процесів, явищ і об’єктів. При цьому під самою системою прийнято розуміти:

о об’єктивно існуючий комплекс процесів, явищ і стійких зв’язків між ними;

о обраний для дослідження об’єкт, в якому прослідковуються відповідні зв’язки і закономірності розвитку;

о штучно створений комплекс елементів системи для вирішення поставлених дослідницьких задач;

о спосіб організації чи устрою об’єкта дослідження;

о сукупність інструментарію дослідження процесів і явищ.

У більш широкому розумінні систему трактують як упорядкованість в побудові, розміщенні частин у цілому, відповідну послідовність дій, на противагу хаосу і непослідовності.

З категорією системи тісно взаємопов’язане поняття “структура”. Відомі, як мінімум, дві інтерпретації структури будь-якої системи:

1. Деяка множина відносин між елементами;

2. Сам розподіл на ці елементи.

Стосовно досліджуваної проблеми територіальну структуру можна трактувати, як:

а) порядок організації території держави, спосіб її поділу на одиниці;

б) відповідний взаємозв’язок, взаєморозміщення елементів системи територіальної організації, сукупність стійких зв’язків між ними, механізм управління територіальними утвореннями (державне управління або самоуправління). Очевидно, що зміст “структури” повністю входить до змісту “системи”; остання, таким чином, спрощено може бути представлена як сукупність елементів плюс структура. Тоді територіальну структуру можна визначити, як поділ географічного утворення (країни, ландшафту, регіону) на складові елементи.

У свою чергу, під “елементом” (від латинського первинна річ) розуміється складова частина більш складного цілого. В загальному розумінні елемент - це об’єкт, що є єдиним (інакше кажучи, що виділяється із середовища візуально), чи виділений як єдиний у конкретному дослідженні. В останньому випадку критерій єдності, це, як правило, володіння деякою унікальною (не притаманною іншим елементам) якістю, в нашому випадку - особливою функцією. Необхідно підкреслити, що ці ознаки не обов’язково повинні вміщуватися в одному об’єкті; функція може бути не “прив’язана” до географічного розміщення елемента.

З цих позицій зрозуміло, що елементи територіального устрою держави є не стільки територіальними утвореннями, в межах яких відповідні органи публічної влади здійснюють свої повноваження (адміністративно- територіальні одиниці, муніципальні утворення, політико-територіальні одиниці), а й повноправними елементами стануть групи таких утворень, що виділяються за функціональною ознакою. До такого ряду елементів відноситься “структурний центр” (в якому сходяться всі внутрісистемні взаємозв’язки), “проміжні структурні центри”, “одиниці управління”, тобто суб’єкти влади і підпорядкування.

Вищевикладене дозволяє охарактеризувати систему територіального устрою держави як просторовий вираз публічної влади, що детермінується багатоаспектними проявами цієї системи:

По-перше, територіальний устрій держави формується і змінюється виключно офіційно, тобто на правовій основі. Це передбачає наявність управління розвитком його територіальної структури.

По-друге, системоутворюючими елементами цього устрою є не просторово виражені утворення, а функціональні елементи (структурні центри і одиниці управління).

По-третє, в якості складової територіальної організації суспільства і публічної влади система територіального устрою виконує особливу функцію: визначає територіальну структуру органів цієї влади, відповідно, і просторові її компетенції (юрисдикції). Ця особливість дає підстави трактувати територіальний устрій держави як унікальну територіальну систему.

З урахуванням вищенаведених ознак, під територіальним устроєм держави слід розуміти офіційно (конституційне, законодавче) встановлену систему територіальних і функціональних елементів та ієрархічних зв’язків, функцією якої є формування просторової структури публічної влади в державі. В якості найбільш суттєвих ознак територіального устрою держави як особливої територіальної організації суспільства розглядається:

1) характер ( основа ) формування і функціонування системи;

2) склад елементів і природа їх структурних взаємозв’язків;

3) виконувана нею функція.

Крім того, територіальний устрій володіє наявністю універсальних системних формоутворюючих принципів або обмежень при його функціонуванні і утворенні.

По-перше, цілісністю, що означає не тільки принципове незведення якостей системи до суми цих якостей, але й наявність впливу на всю систему

і будь-яку із її частин.

По-друге, структурністю, тобто обумовленістю поведінки системи поведінкою її окремих елементів.

По-третє, нерозривною взаємозалежністю системи і зовнішнього середовища.

По-четверте, ієрархічністю, згідно з якою кожен компонент (елемент) може бути представлений як система, а кожна система, в свою чергу, як компонент більш широкої системи.

По-п’яте, необхідністю множинності факторів опису системи для її адекватного пізнання.

У наведених вище міркуваннях міститься аналітична конструктивність стосовно аналізу розвитку територіальних систем і, відповідно, первинної їх складової - територіального устрою на виключно теоретичних засадах. Це підґрунтя є важливим аргументом при реформуванні існуючого територіального устрою держави, оскільки є можливість оцінити відповідність практичних

кроків визнаній теорії.

Водночас слід визнати, що надійної наукової методики здійснення системоутворення в країні поки що не існує. Тому, коли з позицій системності оцінювати сучасні практичні підходи до здійснення адміністративної реформи територіального устрою, то неважко помітити в них домінування не науково-теоретичного, а часто прагматичного підходу. Заради справедливості зазначимо, що для цього існують й об’єктивні фактори.

По-перше, паралельно розвиваються глобалізація і регіоналізація, моно господарська спеціалізація і корпоративна диверсифікація, “розмивання” внутрішніх кордонів і жорсткий поділ зовнішніх ринків - ці тенденції роблять все більш відкритими внутрірегіональні відносини великої кількості господарюючих суб’єктів, які не “зав’язані” на природні ресурси регіону і не відчувають свою спорідненість з конкретною територією.

По-друге, важливою для територіального самоутворення стає економіка взагалі і все більш суттєвими-адміністративні кордони. В сучасному світі, де рідко здійснюються нові демаркації, територіальні системи формуються, розвиваються, впадають у депресивний стан (часто десятиріччями) в рамках одних і тих самих адміністративних кордонів. Але там, де останні перекроюються, змінюється і вся територіальна система суспільства.

У цьому випадку мова йдеться про дотримання необов’язково історичної, але обов’язково-логічної складової, наприклад, по відношенню до раціонального територіального устрою на зразок Євросоюзу та дотримання етнічної єдності території, соціальної інфраструктури тощо. Але навіть за таких умов будь-яка адміністративна реформа так чи інакше викликає дискусії із суто економічних питань:

По-перше, хоча вплив перетворень адміністративно-територіального устрою на соціально-економічні показники повинен бути абсолютно позитивним, вітчизняна наука не володіє відповідним масивом досліджень, які б підтвердили цю тенденцію.

По-друге, не відкидаючи відповідної значущості економічного ре- гіонування як методу просторової організації економіки, слід підкреслити, що воно має більш важливе значення для постсоціалістичного періоду, де існувала жорстка “прив’язна” адміністративного поділу районуванням у рамках державного планування економічних процесів. В умовах ринку такої тісної залежності між зазначеними явищами не існує.

По-третє, слід зважити на управлінську складову пропонованих перетворень. Раціоналізація діловодства, скорочення відстані від районних центрів до обласного, зниження витрат на оплати службовців, зміщення кількості ланок управління - це лише опосередковані ознаки доцільності перетворень. Необхідно досягти іншого: того, що пропоновані територіальні зміни призведуть на практиці до росту результативності здійснення конкретних функцій публічної влади і збільшення сумарної соціально- економічної віддачі всіх елементів територіального устрою.

По-четверте, регіон взагалі доволі складний об’єкт для структурування.

Формально економічний потенціал регіону можливо змінити і за рахунок державного регулювання, наприклад, цінової політики, податкових пільг, перереєстрації великих прибуткових підприємств в іншому територіальному утворенні тощо.

По-п’яте, виникає питання зміни стану депресивних регіонів при їх об’єднанні з благополучними. У кращому разі досягається усереднення соціально-економічних показників об’єднаних регіонів.

Нарешті, не слід ігнорувати принцип економічної доцільності в якості аргументу при трансформації територіального устрою держави. Сутність економічної доцільності ми розуміємо не в досягненні стійких адміністративних кордонів за існуючими ареалами господарського життя, а в тому, щоб створити таку нову структуру управлінських ареалів, яка б сприяла формуванню в межах кожного з них стійкого сприятливого соціально-економічного середовища.

Важливим є і пропонований технологічний підхід при здійсненні реформи: революційний чи еволюційний. Останній передбачає “м’які” трансформації, а тому може відбутися безболісно для населення. Навпаки, “революційний” підхід провокує політичні спекуляції опонентів і незадоволення населення через побоювання зміни звичних умов життєдіяльності.

Якщо звернутися до Матеріалів громадських обговорень проекту значення України “Про територіальний устрій України”, то основними аргументами необхідності реформи є два: існуюча структура

адміністративно-територіального устрою та наявність диспропорцій у формуванні адміністративно-територіальних одиниць.

Автори зауважують, що в першому випадку присутня яскраво виражена алогічність структурного упорядкування: існуючий адміністративно-

територіальний устрій є неупорядкованою чотирьох-ступеневою ієрархічною структурою, де одні і ті самі адміністративні одиниці: міста районного значення, селищні та сільські ради можуть належати як до третього, так і до четвертого рівня ієрархії; відсутність в адміністративно-територіальному устрої України найнижчого базового рівня та різноманіття адміністративно- територіальних одиниць третього і четвертого рівнів: міста районного значення, селищні, сільські ради ускладнюють адміністративно- територіальну схему по горизонталі.

Дійсно, диспропорції в території, кількості населення, соціально- економічних показниках є надто великими. Так, найбільша за площею Одеська область (33.2 тис. кв. км.) переважає найменшу - Чернівецьку (8.1 тис. кв. км.) більша ніж у чотири рази.

Показовими є також індекси розмірів областей. Найменші індекси характерні для західних областей - Чернівецької (0,3), Івано-Франківської (0,5), а найбільші для східних і південно-східних - Одеської (1,4), Дніпропетровської, Харківської, Чернігівської (1,3) і т.д. Диспропорції в розрізі областей спостерігаються і в кількості населення, що пов’язане із ступенем промислового розвитку. Регіонами з максимальною кількістю населення є Дніпропетровська, Донецька, а також Луганська, Львівська, Одеська та Харківська області; їх різниця з регіонами, що мають мінімальну кількість, (переважно на Заході) складає 4-5 рази.

Дуже непропорційним по регіонах є показник кількості населених пунктів різного типу та підпорядкування, що зумовлює певну недосконалість адміністративно-територіального поділу на рівні середньої адміністративної ланки.

Значною непропорційністю відзначається кількість міст по регіонах. Територіальний інтервал цього показника досить значний (від 9 до 55). Значною кількістю міст (в межах 19-51) виділяються традиційно промислові регіони (зокрема Львівщина і Донбас). Найменша кількість, відповідно, в областях традиційно непромислових або слаборозвинутих.

За кількістю міст обласного та республіканського підпорядкування на першому місці знаходяться також промислові регіони: Донецька область (28 міст), Дніпропетровська (13), Луганська (14), а також регіони, які концентрують управлінські функції: Київська область (13) та Автономна республіка Крим (11).

Приблизно такі ж тенденції промислового розвитку відбиває показник кількості селищ міського типу по окремих регіонах України. Більш ніж третина з них (302 з 891) концентруються лише в трьох областях (Донецькій, Луганській та Харківській).

Протилежна територіальна тенденція спостерігається стосовно кількості сільських рад по регіонах. При значних територіальних диспропорціях (від 202 по Луганській, до 662 по Вінницькій області), найбільша їх кількість припадає на західні та центральні регіони, найменша - на південні та східні.

Регіони України суттєво різняться і за компактністю проживання. Дуже незручним розташуванням відзначаються центри Закарпатської, Волинської, Черкаської, Миколаївської, Харківської та Закарпатської областей: відстань до геометричних центрів тут складає понад 65 км. Центральне розташування характерне для Донецька, Дніпропетровська, Івано-Франківська, Тернополя, Києва, Хмельницького, Львова, Кіровограда, Чернівців: відстань від цих міст до геометричних центрів - до 35 км.

Несприятливою обставиною для функціонування адміністративних районів є їх віддаленість від регіонального центру. Близько 25% усіх адміністративних районів віддалені від регіонального центру на відстань понад 100 км. Така ситуація спостерігається майже у всіх регіонах України, але найбільш вираженою вона є у Одеській, Херсонській, Полтавській, Чернігівській, Луганській, Сумській областях, де кількість таких районів складає 25-45%.

Для існуючого адміністративно-територіального устрою характерним є також наявність численних анклавів (території певного підпорядкування в межах інших), а також черезсмужність та багатосмужність.

Варто підкреслити, що вищевикладені диспропорції та невідповідності дають підстави стверджувати, що існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні дійсно не відповідає загальноприйнятим європейським принципам субсидіарності, закладеним в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, яка Прийнята Верховною Радою України в 1997 р. Невиконання положень Хартії, і як наслідок, взятих на себе зобов’язань, є суттєвою перешкодою на шляху реалізації та інтеграції до Європейського співтовариства, задекларованого Україною. Врешті-решт ця складова та бажання задовольнити максимально потреби держави - є метою адміністративно-територіальної реформи.

Проект Закону України “Про територіальний устрій України” передбачає створення таких рівнів адміністративно-територіальних одиниць - громада - район - регіон.

^ Громада - базовий рівень територіального устрою, що утворюється з одного або декількох поселень за умови, якщо в її межах проживає не лише 5000 жителів.

^ Район - об’єднання громадян для забезпечення реалізації спільних інтересів, що має відповідну транспортну, інформаційну та іншу інфраструктуру і утворюється, якщо в його межах проживає не менше 70000 жителів. Міста - райони не входять до складу районів, в межах якого вони знаходяться.

^ Регіон - об’єднання районів та міст-районів для забезпечення реалізації спільних інтересів та здійснення збалансованого розвитку території. За умови наявності в одній громаді хоча б одного міста, чисельність якого становить не менше 750000 жителів, такій громаді надається статус міста - регіону. Міста - регіони не входять до складу районів та регіонів, в межах яких вони знаходяться.

До регіонів належать:

■ міста зі спеціальним статусом - Київ та Севастополь;

■ Автономна Республіка Крим;

■ області;

■ міста - регіони.

На думку авторів реформи, така модель організації територій дозволяє забезпечити:

о створення та укрупнення базових адміністративно-територіальних одиниць - громад з дотриманням принципу первинності місцевого самоврядування та чітке розмежування громад;

о запровадження трирівневої територіальної системи управління; - громада - район - регіон та визначення компетенції адміністративно- територіальної одиниці відповідного рівня;

о ліквідацію на місцевому і районному рівнях місцевих державних адміністрацій та передачу у відповідності з Європейською Хартією місцевого самоврядування, їх функцій органами місцевої влади;

о удосконалення механізму формування представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів та оптимізацію їх структури.

Стосовно повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, то до виключних повноважень місцевих рад усіх рівнів, згідно з реформою, буде належати:

^ затвердження бюджетів;

^ затвердження структури виконавчого органу ради, обрання її посадових осіб із числа депутатів відповідної влади;

^ обрання керівництва контрольних органів;

^ затвердження складів посадових осіб;

> оцінки дій виконавчих органів.

Рівень громади:

> дитячі дошкільні заклади;

^ догляд за особами похилого віку та інвалідами;

^ турбота про сім’ю та підростаюче покоління;

^ початкові середні школи, вечірні школи;

> охорона здоров’я та первинна медична допомога;

> планування;

> використання землі, охорона довкілля;

^ благоустрій територій, утримання доріг, вулиць, парків тощо;

> дозвілля і культура;

^ громадський транспорт;

^ побутове забезпечення (водогони, каналізації, теплозабезпечення, енергозбереження);

> санітарний контроль та профілактика.

Районний рівень (органи місцевого самоврядування (ради): о стаціонарні медичні послуги; о підготовка молодшого медичного персоналу;

о підготовка спеціалістів у ПТУ, коледжах (насамперед, орієнтованих на комунальну сферу); о організація та утримання місцевої міліції; о утримання доріг районного значення; о транспортне обслуговування;

о дозвілля і культура.

За цього розподілу владних повноважень районні державні адміністрації будуть ліквідовані. Обласний рівень:

Обласні державні адміністрації:

- забезпечення виконання та контроль за дотриманням Конституції та законів України, актів президента України та Кабінету Міністрів, інших органів економічної влади;

- додержання прав та свобод громадян;

- координація діяльності регіональних представництв центральних органів виконавчої влади;

- контроль за недопущенням бюджетних диспропорцій.

Обласні ради:

- програми регіонального розвитку;

- підготовка та перепідготовка спеціалістів в інститутах, академіях, університетах;

- розвиток регіональної науки;

- утримання доріг регіонального значення;

- транспортна інфраструктура області;

- спеціалізоване медичне обслуговування;

- ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій;

- координація діяльності місцевої міліції;

- дозвілля та культура.

Вважається, що внаслідок адміністративно-територіальної реформи Україна із централізованої держави стане децентралізованою європейською країною самоврядних громад.

Звичайно, адміністративно-територіальний устрій треба змінювати, його удосконалення не викликає сумнівів. Проте це слід робити послідовно і виважено, на засадах наукового підходу. У першу чергу, слід прийняти цілу низку “регіональних законів”, причому не поодинці, а комплексно - як цілий пакет законів. Видається доцільним (але проблема вимагає ґрунтовного наукового дослідження) сформувати у структурі управлінської вертикалі держави - окремий орган, який би координував питання регіонального розвитку і регіональної політики. Ним міг би бути, наприклад, Державний комітет регіонального розвитку, підпорядкований безпосередньо Кабінету Міністрів України. Тоді, в рамках адміністративного реформування в регіонах можна запропонувати орган управління на зразок Ради регіонального розвитку, а не державну адміністрацію, підпорядковану Президентові. Крім того, пропоновані передачі повноважень на місцевий рівень (рівень громад), не підкріплені складовою фінансового забезпечення декларованих функцій.

Вирішення питань міжбюджетних відносин взагалі повинне передувати адміністративній реформі. Приведення адміністративно територіальних одиниць України у відповідність з номенклатурою ЕС передбачає здійснення в країні макрорегіоналізації, про яку в цій концепції взагалі не йдеться. Рано чи пізно і самі регіони, і центральні органи влади й управління дійдуть до єдиної позиції, що необхідно реформувати мережу макрорайонування країни

і сформувати нову, більш оптимальну структуру макрорегіонів, побудовану на принципах економічної єдності адміністративно-територіальних утворень, що входять до кожного макрорегіону, і наявності проблем.

З науково-методологічної точки зору, навряд чи можна вважати достатньо виваженим підхід, за яким формування громад здійснюється на основі єдності транспортних, комунальних, комунікаційних мереж населених пунктів з визначенням кордонів їх оптимізації навколо центрального із них. На наш погляд, головним принципом формування громади як базового елемента місцевої економіки - є межі “притяжіння” економічного простору до центрального населеного пункту, звичайно, з урахуванням транспортних, комунальних та комунікаційних особливостей. Тоді тільки можна уникнути негативних прикладів черезсмужності та багатосмужності, що сьогодні

спостерігаються у багатьох регіонах України.

Підсумовуючи вищевикладене і зважаючи на системорозуміння пропонованих державними органами перетворень, необхідно підкреслити декілька важливих міркувань.

По-перше, територіальний устрій держави - це відносно консервативна підсистема державного устрою з дуже обмеженим числом параметрів, які можна змінити революційно.

По-друге, пропоновані перетворення в ході реформи територіального устрою є комплексним впливом на державу в цілому.

По-третє, у форматі реформувань подібні територіальні зміни можуть слугувати тоталізатором для змін, що важко прогнозувати і які не кореспондуються з проголошеними цілями.

По-четверте, не слід забувати, що в ході перетворень територіального устрою необхідно буде переборювати супротив всієї системи існуючих публічних інститутів і внутрішньодержавних відносин.

Таким чином, якщо існуючий територіальний устрій і можна легко змінити, то гарантій успішних перетворень в цілому це не забезпечує. З іншого боку, перетворення територіального устрою держави саме по собі не може поліпшити благополуччя конкретних громадян і територіальних соціальних груп.

Реформа територіального устрою, взята окремо, жодним чином не здатна стати початком територіальних змін у функціонуванні системи органів державної влади, як намагаються нам представити автори територіальних проектів. Зрушення подібного рівня визначаються не реформуванням державної служби, а політичним перетворенням усієї системи влади в країні.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23

Категорії

РЕГІОНАЛЬНА ЕКОНОМІКА (частина 3)

Схожі підручники