ЦЕНТРАЛЬНІ БАНКИ В СИСТЕМІ МОНЕТАРНОГО ТА БАНКІВСЬКОГО УПРАВЛІННЯ
6. Місце центрального банку в системі банківського регулювання та нагляду
В умовах ринкової економіки банки зазнають на собі впливу багатьох установ, організацій, органів, які здійснюють наддержавне, асоціативне і державне регулювання діяльності банків.
До органів наддержавного регулювання зазвичай відносять такі організації, як Міжнародний валютний фонд, Світовий банк, FATF та інші світові організації, які висувають свої вимоги до діяльності банків для отримання країною членства в цих організаціях чи отримання допомоги від них.
До органів асоціативного регулювання (саморегулювання) відносять різні асоціації, спілки. Основне завдання цих органів — забезпечити безпосередню участь банківського співтовариства у формуванні сприятливого правового поля для ефективного функціонування банківського сектору.
До органів державного регулювання, які впливають на діяльність банків, можна віднести податкові органи, органи фінансового моніторингу, антимонопольні органи та безліч інших органів державного управління, які вимагають від банків дотримання чинного законодавства, вирішуючи при цьому власні специфічні завдання залежно від цільового призначення кожного з цих органів.
Слід також підкреслити, що банківський сектор не є виключним об’єктом їх впливу.
Особливе місце серед органів державного регулювання займають банківські регулятивно-наглядові органи. Їх завдання — забезпечувати регулювання діяльності виключно банків, до того ж пруденційне (від англ. prudentіal — обачливий, розважливий) регулювання, тобто таке, яке, з одного боку, не обмежує самостійності банків у підтриманні фінансової стійкості, а з другого — передбачає певні вимоги до них, спрямовані на мінімізацію банківських ризиків, на забезпечення стабільного та надійного їх функціонування.
Водночас слід підкреслити, що завданням регулятивно-наглядових органів не може бути запобігання банкрутству кожного окремого банку, тому що в деяких випадках невдачі виводять з ринку банки, якими погано управляють, а також стимулюють інші банки підвищувати якість управління.
Під регулюванням діяльності банків розуміють насамперед створення відповідної правової бази, що регламентує функціонування банків, тобто створення таких норм, правил поведінки банків, котрі сприяють підтриманню стабільності як кожного окремого банку, так і всієї банківської системи. Важливою і специфічною складовою регулювання банківської діяльності є банківський нагляд.
Процес нагляду за банками включає різні методи, у тому числі й методи контролю, такі як інспекційні перевірки банків на місцях і дистанційний (безвиїзний) моніторинг банків на підставі аналізу банківської звітності.
У ХХІ ст. відбуваються суттєві зміни у стратегії банківського регулювання, а саме:
— перехід до антициклічного регулювання банківської діяльності, яке передбачає формування банками резервів на покриття ризиків від проведення активних операцій, котрі враховували б не лише поточні, а й довгострокові очікувані витрати;
— перехід до ризик-орієнтованого банківського нагляду, який передбачає концентрацію нагляду на таких аспектах, як оцінка систем управління ризиками і внутрішнього контролю в банках;
— перехід до упровадження методів нагляду, призначених для запобігання проведенню банками високоризикової діяльності, а також діяльності, пов’язаної з відмиванням кримінальних доходів;
— перехід до диференціації банківського нагляду залежно від масштабів банку, характеру та обсягу здійснюваних ним операцій.
Основні повноваження банківських регулятивно-наглядових органів:
1) розроблення й ухвалення положень, що базуються на чинному законодавстві та регламентують діяльність банків у вигляді нормативних актів, інструкцій, директив;
2) відповідальність за надання банківських ліцензій;
3) застосування превентивних й протекційних заходів, спрямованих на забезпечення стабільного функціонування банківської системи.
Превентивні заходи застосовуються для уникнення можливих негативних наслідків від тієї чи іншої економічної ситуації. До превентивних заходів, зокрема, належать:
• вимоги щодо розміру, структури банківського капіталу та його адекватності банківським активам з урахуванням їх ризиковості;
• вимоги щодо ліквідної позиції банків;
• вимоги щодо диверсифікації банківських ризиків;
• обмеження для банків на деякі види діяльності (наприклад, інвестиції в акції).
Протекційні заходи застосовуються для захисту від уже існуючої загрозливої для банку ситуації, яка може спричинити неплатоспроможність, банкрутство банку. До протекційних заходів, зокрема, належать:
• рефінансування комерційних банків центральним банком;
• створення і забезпечення функціонування системи гарантування банківських депозитів;
• вимоги щодо формування банками резервів для відшкодування можливих втрат від проведення банками активних операцій;
4) застосування до банків певних коригувальних заходів і заходів примусового впливу з метою поліпшення їх діяльності, наприклад накладання на банки штрафних санкцій, призначення тимчасової адміністрації для управління банком, ініціювання реорганізації банку тощо.
Інституційна структура банківських регулятивно-наглядових органів характеризується значною різноманітністю. Як правило, законодавчі й нормативні акти, що регламентують діяльність центрального банку, покладають на нього певні повноваження щодо регулятивно-наглядової діяльності відносно банків. У деяких країнах, наприклад у Нідерландах, центральний банк взагалі є єдиним регулятивно-наглядовим органом. Водночас у багатьох країнах створені спеціальні установи, що здійснюють цю діяльність. Вони можуть бути створені під егідою Міністерства фінансів, Центрального банку і Міністерства фінансів або бути підзвітними законодавчому органу державної влади. Наприклад, у США регулятивно-наглядову діяльність щодо банків здійснює одночасно кілька установ: Федеральна корпорація страхування депозитів здійснює нагляд за роздрібними банками з активами до 50 млрд дол., Управління контролера грошового обігу — за банками широкого профілю, які займаються й інвестиційною діяльністю, з активами до 50 млрд дол., Федеральна резервна система США — за найбільшими банками.
Починаючи з 90-х років ХХ ст. у багатьох країнах спостерігається тенденція до створення єдиного регулятивно-наглядового органу, який регулює діяльність і банків, і небанківських фінансових посередників грошового ринку.
Основні передумови створення єдиного регулятивно-наглядового органу:
• перехресна пропозиція фінансових і банківських продуктів різними фінансовими посередниками грошового ринку, тобто високий ступінь взаємопроникнення бізнесів, наприклад банки починають займатися страховим бізнесом, інвестиційним;
• універсалізація діяльності фінансових посередників у зв’язку з лібералізацією і глобалізацією грошового ринку;
• створення фінансових конгломератів;
• економія витрат при здійсненні регулятивно-наглядової діяльності єдиним регулятором.
З огляду на призначення фінансових посередників певний сенс у створенні єдиного регулятивно-наглядового органу, безумовно, є. Адже визначальна ознака всіх фінансових посередників грошового ринку — єдиний характер їх діяльності, а саме: акумуляція вільного грошового капіталу та розміщення його серед позичальників-витратників. Крім того, єдиний характер діяльності обумовлює застосування до фінансових посередників і однакових регулятивних принципів, наприклад, визначення певних стандартів для допуску фінансових посередників на грошовий ринок, установлення вимог до їх капітальної бази, нормативів, що регламентують ризики в їхній діяльності, тощо.
Разом з тим слід зазначити, що банки є особливими фінансовими посередниками, адже тільки вони спроможні створювати депозитні гроші і впливати на пропозицію грошей. Зазначені обставини визначають стабільну банківську систему як принципово важливу передумову стійкості грошової системи і стабільності національної грошової одиниці, забезпечення яких є виключною прерогативою центрального банку. Це, у свою чергу, обумовлює необхідність і доцільність залучення центрального банку до регулятивно-наглядової діяльності.
В останні роки в багатьох країнах розгорнулися дискусії щодо місця центрального банку в системі банківського регулювання і нагляду.
Основні аргументи на користь функціонування автономного від центрально-
го банку регулятивно-наглядового органу:
— необхідно надати центральному банку можливість зосередитись на проведенні грошово-кредитної політики й у зв’язку з цим доцільно звільнити його від проведення трудомісткої і копіткої регулятивно-наглядової роботи;
— необхідно відокремити регулятивну банківську діяльність, залишивши її за центральним банком, від наглядової (дистанційний моніторинг, інспекційні перевірки), поклавши її на спеціальний регулятивно-наглядовий орган. Такий розподіл повноважень покликаний не допустити одноосібного впливу на банки.
Переконливішими видаються аргументи на користь здійснення центральним банком регулятивно-наглядової діяльності:
— нагляд за діяльністю банків є необхідною передумовою проведення центральним банком ефективної грошово-кредитної політики. Інформація про стан банківської системи, яку отримує центральний банк як орган банківського нагляду, досить точно характеризує тенденції розвитку реального сектору економіки, аналіз цих тенденцій є необхідною передумовою для прогнозування центральним банком змін економічної кон’юнктури. Отже, саме центральний банк повинен мати повноваження щодо ранньої діагностики проблем, що виникають у банківській системі й у діяльності окремих банків;
— центральний банк несе відповідальність за стійкість банківської системи, а за умови позбавлення його наглядової діяльності йому важко буде передбачати банківські кризи та запобігати їм;
— центральний банк виконує роль кредитора останньої інстанції, і тому сааме він повинен мати повноваження щодо ранньої діагностики проблем, що виникають у банківській системі й у діяльності окремих банків;
— центральний банк несе відповідальність за забезпечення надійного та безперебійного функціонування важливих платіжних систем, зокрема систем міжбанківського переказування грошей, і тому він повинен мати оперативну інформацію про стан як усієї банківської системи, так і окремих банків;
— центральний банк має найкращі можливості для здійснення регулятивно-наглядової діяльності:
• незалежний статус;
• необхідні ресурси (без обтяження бюджету);
• розгалужена мережа територіальних установ, що дає йому змогу встанов-
лювати необхідний контакт з банками;
• наявність у його розпорядженні монетарних інструментів, необхідних для
запобігання системним кризам у банківському секторі.
Цікаво відзначити, що в США більш ефективним вважають нагляд за банками, який проводить ФРС.
Так, Р. Л. Міллер і Д. Д. Ван-Хуз наводять такі дані: за період з 1987 до 1997 р. збанкрутувало 7,1% національних банків, перевіркою яких займалося Управління контролера грошового обігу, і в цей самий період банкрутами стали 4,2 % банків штатів, які регулюються ФРС. До того ж у 1992 р. у ФРС було 990 перевіряльників на 1000 банків, а в Управлінні контролера грошового обігу на 4000 банків припадало 2350 перевіряльників, тобто вдвічі менше в розрахунку на один банк.
Заслуговує на увагу реформування системи банківського регулювання і нагляду, проведене в Німеччині. Спочатку тут під егідою міністерства фінансів функціонувало Федеральне відомство з нагляду за банками, яке тісно співпрацювало з центральним банком (Бундесбанком). З 1 травня 2002 р. у Німеччині почала діяти нова система регулювання діяльності фінансових посередників грошового ринку.
Згідно з Законом про нагляд за сектором фінансових послуг органи банківського, страхового і біржового регулювання та нагляду були об’єднані в нове Федеральне відомство фінансового нагляду. Зі створенням цього відомства, а також згідно з новою редакцією Закону про кредитну систему було конкретизовано розподіл повноважень між ним і Бундесбанком щодо банківського регулювання та нагляду.
Основні повноваження Федерального відомства фінансового нагляду у сфері банківського бізнесу:
— видача банківських ліцензій;
— прийняття рішень щодо застосування санкцій до банків;
— відкликання банківських ліцензій.
Основні повноваження Німецького федерального банку (Бундесбанку) у сфері регулювання діяльності банків:
— безвиїзний нагляд за банками на підставі банківської звітності;
— аналіз аудиторських висновків;
— проведення інспекційних перевірок у банках.
В Україні згідно з Законом «Про Національний банк України», а також із Законом «Про банки і банківську діяльність» регулювання діяльності банків та нагляд одноосібно здійснює Національний банк України.